COMO
AGILIZAR LA
ADMINISTRACION PUBLICA
Clara Isabel Muñoz Colomina
(Diario
Cinco Días: 13 de Junio de 1995)
Los efectos negativos que para la economía de un país conllevan los
altos déficits públicos ha creado una conciencia en gobiernos, autoridades y
sociedad en general sobre la necesidad de su disminución, prueba de ello son
las noticias de los periódicos en los últimos días acerca de los presupuestos
a elaborar para el año 1996 en nuestro país o el informe del Instituto
Monetario Europeo (IME) sobre el déficit existente en la mayoría de sus países
miembros. Entre las posibles
medidas a aplicar para su reducción se baraja como la mas imperiosa la de
disminuir el gasto en que incurren los distintos organismos públicos; recuérdese
como el ministro de Economía Pedro Solbes, ha comentado que "todas las
partidas de gasto, a excepción de las de protección social, están en cuestión".
Dado que existe una opinión generalizada de la conveniencia de reducir
el gasto a través de una racionalización en su uso, es necesario plantearse
que ésto implica agilizar y cambiar la forma de gestionar los organismos y
requiere una información contable en la que se pueda apoyar la toma de
decisiones de los responsables de la gestión ([1]).
En este sentido aunque el nuevo Plan General de Contabilidad Pública ha
supuesto un avance importante con respecto a la situación en que se encontraba
la información contable pública, ello no es suficiente, y cada organismo deberá
disponer de una contabilidad de gestión.
En la búsqueda de soluciones para ese cambio, la cuestión de fondo que
debe ser objeto de reflexión es ¿cómo debe ser el modelo de gestión de los
organismos públicos? pues según sea éste se diseñará el modelo de
contabilidad de gestión, y se oye con mucha frecuencia "igual que el de
las empresas privadas", en consecuencia se está creando la mentalidad de
que hay que trasladar a estos entes las mismas formas de gestionar las empresas.
Esto que no es exclusivo de estos momentos pues ha habido estudios en otras épocas,
se está reconsiderando mucho más con la crisis económica y se está
estudiando la viabilidad de aplicar las técnicas que las empresas utilizan y
concretamente las nuevas técnicas de gestión.
Pero su aplicación merece una reflexión previa sobre cuestiones como la
finalidad de unos y otros entes, si los motivos que tuvieron (y tienen) las
empresas son los mismos que los entes públicos y sobre qué aspectos son
aplicables. De la respuesta dependerá el resultado de la implantación.
A la primera de la cuestiones la respuesta es bien clara y conocida;
mientras que la finalidad de una empresa es obtener beneficios que remuneren a
sus propietarios y por eso tradicionalmente la cuenta de pérdidas y ganancias
es el instrumento mas utilizado para medir el rendimiento, la finalidad de los
organismos públicos es ser un instrumento que redistribuye la renta de una
forma justa entre las personas de la colectividad y así disminuir los
desequilibrios sociales; en consecuencia el rendimiento del organismo no se debe
medir con información contable basada en la consecución de excedentes sobre
corrientes de signo opuesto, sino en información basada en el rendimiento por
la utilización de activos para los fines marcados.
En las empresas existe una relación muy directa entre propiedad y
obtención de recursos para el desenvolvimiento de la gestión, y por eso su
actividad y existencia está orientada a la obtención de beneficios.
Precisamente esto justifica que su actividad se base en la prestación de bienes
y/o servicios a cambio de una contraprestación de tal manera que los clientes
son soportes financieros de la empresa y de los ingresos que por su inversión
esperan recibir los propietarios y por eso la información contable sobre la
gestión debe ir orientada desde esta perspectiva.
Por el contrario, en los entes públicos sin ánimo de lucro, su
actividad y existencia está motivada por la prestación de servicios a una
colectividad que, en su mayoría, no podría dar una contraprestación directa
correspondiente al valor de lo que recibe, los clientes no tienen la función de
ser el soporte financiero de la actividad, ni los aportantes de los recursos
financieros buscan la relación de ingreso/inversión. En ellos la información
contable sobre la realización de su actividad deberá ir enfocada hacia el
alcance o no de los fines y objetivos sociales para los que existe el organismo.
Los motivos de las empresas para buscar una nueva forma de gestión están
muy relacionados con los puntos expuestos en los párrafos anteriores y en las
dificultades que -en el nuevo panorama económico originado por la competencia
internacional- han tenido para alcanzar su finalidad primordial; muy resumidamente:
con las formas de organización y gestión hasta ese momento empleadas, su
supervivencia a corto y medio plazo peligra, y el propietario también ve
disminuir su remuneración y hasta su inversión. Llegada la hora de cambiar radicalmente la forma de gestionar
y de racionalizar el gasto, se han buscado nuevos procedimientos y técnicas que
ayuden a conseguir su objetivo final y, por tanto, una nueva contabilidad de
gestión. Así el famoso
A.B.C.(contabilidad de costes basada en actividades) ha intentado dar respuesta
al punto clave de "los beneficios vienen de los clientes, luego busquemos
información sobre qué aspectos de la empresa están encadenados en relación
directa con el cliente y cuales no".
Pero los motivos de los organismos públicos no son los mismos que los de
las empresas, su problema no es de competencia de mercado ni de obtención de
beneficios para los propietarios, sus motivos vienen originados, a corto plazo,
en la reducción que le corresponderá de los recursos financieros que le
transferirán a largo plazo -para el año 1996 los distintos ministerios deben
revisar la prioridad de sus programas de cara a eliminar aquellos que se
considere que no son esenciales y no haya financiación para su desarrollo-, en
un cambio de filosofía sobre el papel del Estado en la sociedad.
También tienen que racionalizar el uso de sus recursos económicos si
quieren cumplir los objetivos y fines previamente marcados y éste es el punto
en común entre ambos tipos de entes. ¿Eso significa que los entes públicos
pueden aplicar los mismos procedimientos de gestión de las empresas y con el
mismo éxito para conseguir objetivos distintos?.
Con la esperanza de que así pueda ser, antes de su implantación se debe
analizar qué cambios han supuesto para (y en) las empresas, qué consecuencias
han tenido y su viabilidad en el lugar dónde se pretende instalar; sólo de
esta forma el modelo a implantar será útil y la información contable también.
A este respecto debe tenerse en cuenta que la aplicación de las nuevas técnicas
de gestión ha implicado en las empresas:
a) Un cambio radical de mentalidad en toda la organización empresarial.
A modo de ejemplo uno de los cambios considerados clave fundamental para
conseguir una mejora en su gestión ha sido el ocasionado en la mentalidad sobre
la forma de conseguir aumentar la eficiencia del trabajo pasando de la
optimización por división y especialización del individuo a la optimización
del trabajo global con un trabajador polivalente, de opinión propia e insertado
en un grupo. Esto es absolutamente
viable en las administraciones públicas siempre que haya un "motor"
que impulse el cambio en la forma de trabajo (¿lo hay?, ¿es el mismo que en
las empresas?);
b) una reducción importante de aquellos medios físicos y materiales
hasta ese momento disponibles y cuyo mantenimiento obligaba a soportar un
fondo de maniobra superior al estimado como necesario para conseguir la
finalidad principal, precisamente este ha sido el motivo de que el factor humano
haya sufrido un efecto muy negativo pues ha supuesto una gran pérdida de
puestos de trabajo.(¿debe ser ese el planteamiento en el sector público?);
c) su sustitución por nuevas inversiones en tecnología para todo el ámbito
empresarial con uso mas intensivo de capital y que ha implicado una búsqueda de
recursos financieros alcanzable gracias a la eliminación de otros medios
anteriormente mencionada. La
contabilidad de gestión de las empresas ha tenido que adaptarse a estos nuevos
objetivos y buscar el diseño de informes y el flujo documental que hiciera
posible satisfacer las nuevas necesidades de sus usuarios tanto en contenido
como en tiempo de obtención lo que le ha sido posible entre otras cosas por la
aplicación de los avances en tecnología para la obtención de información.
¿Se pretenden cambios similares en los organismos públicos?.
A corto plazo no parece que sea el objetivo marcado, por cuanto con la
reducción de programas que según los estudios realizados podrían liberar
aproxidamente el 20% del gasto público actual la finalidad perseguida por los
responsables es una reducción del déficit público y no su materialización en
las nuevas inversiones que requeriría modernizar muchas de las estructuras que
actualmente dispone la administración pública.
Si es un objetivo a largo plazo, su logro deberá incluir modificaciones
en la estructura organizativa que actualmente tienen los organismos públicos
pues existen diferencias importantes entre éstas y las que han adoptado las
empresas. Éstas han basado su organización en una dirección de
descentralización que agilice muchas de las decisiones a tomar y por eso el
modelo de contabilidad de gestión tiene el papel de ser un instrumento de
control de las mismas. Alcanzar
esta misma visión de gestión en los organismos públicos implicará cambios técnicos,
culturales y de normativa en el sistema de funcionamiento actual de muchos
entes.